План «Б» для Брюсселя
После выборов в Верховную раду в октябре 2012-го года, прошедших с откровенными нарушениями избирательного процесса, отношения Брюсселя с Киевом оказались в тупике. Украина не выполнила одну из важных предпосылок к подписанию Соглашения об ассоциации с ЕС. В связи с этим мы предлагаем альтернативный план действий для ЕС из восьми пунктов, а именно: (1) определить и обнародовать четкие условия, в результате выполнения которых с Украиной будет подписано Соглашение об ассоциации; (2) обнародовать украинский текст Соглашения путем его «утечки» в СМИ; (3) подписать Соглашение об ассоциации с Молдавией и, возможно, с Грузией после завершения переговоров независимо от состояния дел с Украиной; (4) предоставить этим странам перспективу членства в ЕС как такую, на которую в будущем могут претендовать другие страны Восточного партнерства в случае проведения соответствующих реформ; (5) ускорить процесс визовой либерализации с Украиной; (6) поддержать попытки Украины ввести стандарты ЕС в отдельных секторах и модернизировать свои газотранспортную и энергетическую системы; (7) наладить каналы коммуникации с отдельными украинскими олигархами; (8) создать на территории ЕС центр исследований и информации об Украине.
Летом нынешнего года был завершен процесс парафирования Соглашения об ассоциации между Украиной и Евросоюзом, переговоры по которому были объявлены завершенными в конце 2011-го года. Известно, что Соглашение предусматривает не только политическую ассоциацию между Украиной и ЕС, но и создание т.н. глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли. При условии подписания, ратификации и надлежащего выполнения Соглашения об ассоциации — самого крупного договора ЕС со страной-нечленом Союза — Украина станет неотъемлемой составляющей процесса интеграции в Европе. Этот документ создаст качественно новый формат отношений между Украиной и ЕС, а его результатом станет постепенная «европеизация» украинской экономической, политической, управленческой, правовой и т.п. систем. Возможно, в какой-томомент выполнение Соглашения даже будет рассматриваться как первый шаг к обретению Украиной членства в Европейском Союзе.
Однако, учитывая то, как прошли недавние выборы в Верховную Раду, перспектива подписания Соглашения об ассоциации в ближайшее время представляется неопределенной. Со времени прошлого саммита Украина-ЕС, состоявшегося в декабре 2011-го года, представители ЕС неоднократно отмечали, что выборы в ВР, а именно то, насколько свободными и справедливыми они будут, станут определяющими для дальнейшего развития отношений между ЕС и Украиной.
Два других условия также звучали в сообщениях из Брюсселя, а именно — прекращение избирательного правосудия и выполнение приоритетов т.н. Повестки дня ассоциации между Украиной и ЕС, прежде всего осуществление судебной реформы. Нечеткая формулировка условий, а собственно, даже избежание такого слова, как «условие», и слишком осторожное их озвучивание свидетельствуют о том, что ЕС хотел оставить себе пространство для маневра на тот случай, если Украине не удастся соответствовать этим требованиям. Впрочем, нарушения во время избирательной кампании, в особенности на этапе подсчета голосов, носили такой откровенный характер, что даже некоторым членам Центральной избирательной комиссии пришлось это признать. Замглавы ЦИК Жанна Усенко-Черная отметила, что эти выборы были «наиболее грязными в истории независимой Украины». Такое развитие событий значительно сужает спектр реакций и действий со стороны ЕС накануне встречи министров иностранных дел стран-членов ЕС, во время которой ЕС должен определиться с судьбой Соглашения об ассоциации и политикой относительно Украины в дальнейшем. Это решение относительно Украины должно было быть принято в понедельник, 19-го ноября, во время встречи министров, но, по всей видимости, его принятие переносится на неопределенный срок.
Как должен действовать ЕС в ситуации, когда вопрос о подписании Соглашения об ассоциации приходится снова откладывать на неопределенный срок? Мы не станем повторять общих призывов к большей поддержке гражданского общества, усилению контактов между людьми, академическим обменам и т.п. Эти рекомендации остаются важными и необходимыми; впрочем, они неоднократно озвучивались, и во многом очевидны. Такие действия дадут результаты в более отдаленной перспективе, в то время как сегодня речь должна идти о срочных мерах, которые потенциально могут изменить процессы на Украине и улучшить отношения между Украиной и Евросоюзом в кратковременной перспективе. Поэтому мы предлагаем ЕС следующее:
(1) изложить в одном официальном, письменном документе четкие условия, которые Украина должна выполнить для того, чтобы ЕС пошел на подписание Соглашения об ассоциации. До сих пор были только высказывания отдельных представителей институтов ЕС относительно препятствий, которые не позволят подписать Соглашение. Таким образом, кроме представителей украинской власти (которые лучше осведомлены о позиции ЕС благодаря своим дипломатическим каналам) и узкого круга экспертов, лишь немногие на Украине полностью понимают, чего именно Брюссель ожидает от Киева, чтобы Соглашение могло быть подписано.
(2) кроме того, важны формулировка и способ обнародования этих условий. В соответствующем документе ЕС снова должен сделать акцент на неизменности своего стремления развивать отношения ассоциации с Украиной и четко определить приоритетные шаги для Украины в краткосрочной перспективе. Это должны быть шаги, связанные с улучшением ситуации с правами человека и основополагающими свободами (в частности, свобода СМИ и свобода мирных собраний), реформа судебной системы, процедуры государственных закупок, а также улучшение бизнес-климата. Именно по этим направлениям наблюдались серьезные проблемы в течение последних лет. Для быстрого улучшения ситуации в первую очередь не хватает политической воли. Вопрос избирательного правосудия является особенно деликатным: с одной стороны, ЕС не может игнорировать тот факт, что некоторые лидеры политической оппозиции лишены свободы. С другой стороны, если это условие так и не будет выполнено, отношения между Украиной и ЕС рискуют остаться в тупике на неопределенное время. Мы предлагаем упомянуть в документе, что ЕС ожидает от Украины выполнения решений Европейского суда по правам человека (соответствующие дела в данный момент находятся на его рассмотрении) без последующих уточнений и, в то же время, продолжать давление на украинскую власть по этим вопросам через дипломатические каналы.
Документ должен быть обнародован как обращение к обществу Украины, а не только к ее власти. Такой документ мог бы стать предметом внимания украинского общества, и инструментом адвокации для различных общественных, экономических и политических игроков на Украине.
(2) допустить, чтобы украинская версия текста Соглашения об ассоциации попал в СМИ и стал достоянием широкой аудитории. До недавнего времени предложение ЕС Украине являлось чем-то наподобие кота в мешке: многие говорили о Соглашении, но очень немногие его знали. В последние дни английский вариант договора наконец появился в прессе. Но его украинский вариант тоже должен стать доступным. Понятно, что текст Соглашения — объемный и громоздкий, что он переполнен сложной технической и юридической терминологией, которая мало о чем говорит обывателю. Собственно, и нет смысла ожидать, что миллионы украинских граждан начнут интересоваться Соглашением, когда его текст станет доступным на украинском языке. Однако, некоторые журналисты, политики, бизнесмены, юристы и научные сотрудники наверняка начнут анализировать отдельные положения Соглашения, представляющие для них наибольший интерес. Хотя сначала, возможно, текстом Соглашения заинтересуется только узкий круг «посвященных» — со временем он может стать источником цитирования и даже изменить публичный дискурс на Украине относительно содержания понятия «европейской интеграции».
(3) подписать и ратифицировать Соглашение об ассоциации с Молдовой и Грузией, как только переговоры с этими странами будут завершены. Что касается Грузии, безусловно, ее новое правительство еще должно продемонстрировать на практике уважение к европейским ценностям и готовность к реформам. Однако не следует ждать, пока украинская власть создаст условия для подписания своего Соглашения, и медлить с другими странами Восточного партнерства только потому, что Украина была первой страной, с которой переговоры начаты в 2007-м и завершены в 2012-м году. Таким образом ЕС убьет двух зайцев сразу: с одной стороны он покажет, что провозглашенный им принцип «больше за больше» (чем больше уважения к общим ценностям и политической воли к осуществлению реформ демонстрирует страна, на тем большую поддержку со стороны ЕС она может рассчитывать) применяется не только на словах, но и на практике.
С другой стороны ассоциация ЕС с Молдовой и Грузией станет раздражителем для украинской власти и инструментом давления на нее со стороны проевропейской части политикума и общества. Процесс переговоров относительно Соглашения с Украиной во многом смоделировал этот документ для Молдовы и Грузии, уже не говоря о том, что и своим названием Соглашение об «ассоциации» (не соседства или еще как-нибудь) обязано Украине. Если Молдова и Грузия подпишут этот документ раньше Украины, это еще больше подорвет легитимность внутренней и внешней политики действующей украинской власти и создаст возможности для перемен.
(4) рассмотреть возможность предоставления Молдове, а возможно и Грузии, пусть не близкой, но все же однозначной перспективы членства в ЕС. Важно сформулировать это предложение таким образом, чтобы было понятно, что это решение ЕС не является результатом давления со стороны Румынии относительно Молдовы или со стороны США относительно Грузии. Иначе говоря, оно должно быть преподнесено как взвешенное решение, не являющееся результатом давления или лоббирования извне.
Предпосылки для такого решения со стороны ЕС, конечно же, заложены в принципиальных документах Европейского Союза (известная статья 49 Договора о Европейском Союзе). В связи с этим важно, чтобы ЕС четко отметил, что такое предложение в перспективе может быть сделано и любой другой стране Восточного партнерства, при условии уважения общих ценностей и демонстрации политической воли к осуществлению реформ в этой стране. Таким образом, украинские политики и общество поймут, что шанс однажды стать членом ЕС — реальный, стоит только Украине провести необходимые реформы. Сегодня на Украине многие не верят, что ЕС когда-либо решится предоставить Украине перспективу членства. Предложение о возможном будущем вступлении в ЕС Молдовы и Грузии, косвенным образом, станет и негласной перспективой членства для Украины — но без каких-либо обязательств для Брюсселя по отношению к Киеву.
(5) ускорить процесс либерализации визового режима с Украиной. В качестве первого шага Европейский парламент должен как можно скорее ратифицировать уже согласованные изменения в Соглашение об упрощении оформления виз. Далее, консульства стран-членов ЕС должны стать более доброжелательными к визовым заявителям. Действующие практики стран-членов ЕС часто бьют не только по простым украинцам, но иногда и по лицам, которые вносят значительный вклад в развитие контактов между Украиной и ЕС, — общественным активистам, деятелям культуры, научным исследователям и т.д. Эти практики часто связаны с избирательным трактованием и выполнением Соглашения об упрощении оформления виз и наносят ущерб имиджу ЕС в глазах десятков тысяч украинцев. Сложные процедуры оформления виз в страны ЕС выставляют Евросоюз не в лучшем свете, особенно на фоне либеральной миграционной политики России относительно украинских граждан.
ЕС должен еще раз подчеркнуть, что отмена виз для украинских граждан может стать реальностью, когда Украина сделает те шаги, о которых говорится в Плане действий относительно безвизового режима. Украина еще не выполнила все требования первого, законодательного этапа этого документа, тогда как Молдова, получившая такой же План позже Украины, уже готова приступить ко второму этапу его выполнения.
(6) поддержать попытки Украины ввести европейские стандарты в тех секторах, которые важны для будущего Соглашения об ассоциации, где уже наблюдается прогресс и где нет откровенного противостояния или блокирования процесса адаптации со стороны заинтересованных влиятельных лиц. Приземленные технические стандарты должны быть внедрены рано или поздно в любом случае. Если есть возможность достичь прогресса в таких сферах уже сегодня, не дожидаясь официальных рамок Соглашения об ассоциации, то этой возможностью необходимо воспользоваться. Такая подготовка ускорит и упростит выполнение Соглашения, когда оно вступит в силу.
Сегодняшнее сотрудничество в энергетической сфере требует особого внимания. Восточноевропейская энергетическая безопасность, диверсификация и энергоэффективность, как и модернизация украинской ГТС и системы энергоснабжения должны в следующие годы быть в фокусе Брюсселя. Строительство сверхдорогого российского черноморского газопровода «Южный поток», направленное на обесценивание главного стратегического актива Украины, ее газотранспортной системы, должно быть предотвращено.
(7) найти каналы коммуникации с отдельными украинскими «олигархами». Политика на Украине, как и во многих других постсоветских странах, — это двухуровневая игра. То, что происходит в публичной сфере, часто является только вершиной айсберга (а иногда подменой понятий), тогда как реальные решения часто принимаются за кулисами, и далеко не теми людьми или учреждениями, которые наделены формальными полномочиями их принимать. Нахождение каналов коммуникации с некоторыми «олигархами» не означает, что ЕС принимает сомнительное происхождение состояний этих лиц или соглашается с непрозрачными и неконкурентными правилами их игры. Речь идет о том, что ЕС может использовать дополнительные каналы влияния на Украину за пределами традиционного партнера — официальной власти. Цель — донести непосредственно до «олигархов» информацию о том, какую выгоду Соглашение об ассоциации даст украинской экономике и тем, в чьих руках сосредоточена ее значительная доля, и, соответственно, какие шаги, ЕС ожидает от Украины. Понятно, что выполнение Соглашения в краткосрочной перспективе потребует значительных затрат, связанных с внедрением стандартов. ЕС должен предусмотреть предоставление соответствующей поддержки при условии наличия политической воли к проведению реформ. Прямой диалог с некоторыми серыми кардиналами украинской политики на эти темы может способствовать положительным сдвигам на официальном уровне.
(8) создать «мозговой центр» исследований и информации об Украине, целью которого будет повысить осведомленность о современной Украине — ее политике, экономике, истории, праве, обществе, культуре и т.д. Такой центр мог бы публиковать еженедельный аналитический бюллетень, а также специализированный журнал по разным вопросам, касающимся Украины. Он также мог бы организовывать ежегодные конференции, ежемесячные экспертные круглые столы, другие публичные мероприятия с участием исследователей из академической среды, представителей аналитических центров, журналистов, общественных активистов, госслужащих и политиков стран ЕС, которые интересуются или работают с Украиной.
Причиной многих проблем в отношениях между Украиной и ЕС в течение последних двадцати лет стала определенная нехватка знаний об Украине и внимания к ее проблемам - и это несмотря на то, что Украина является территориально самым большим европейским государством. Даже сотрудники министерств иностранных дел многих стран ЕС, высокие должностные лица из международных правительственных и неправительственных организаций, влиятельные журналисты ведущих европейских СМИ или эксперты аналитических центров часто оперируют общими местами и распространенными стереотипами, когда речь идет об Украине. Ни у одной из стран-членов ЕС нет эквивалента Гарвардского института украинских исследований в Массачусетсе или Канадского института украинских студий в Альберте. Существует необходимость создания хотя бы одного центра, который бы регулярно готовил и издавал тематические публикации и глубокие исследования, открывающие современную Украину. Такой центр мог бы частично или полностью финансироваться и украинской стороной. Однако компетентность его исследований, профессиональная репутация, отстраненность от заангажированных лиц и положение над внутренней политикой Украины должны быть обеспечены таким образом, чтобы деятельность и публикации такого центра не вызывали сомнений.
Вышеперечисленные меры, при условии их незамедлительного и одновременного выполнения, могут принести ощутимые результаты в отношениях между Украиной и ЕС на протяжении уже следующих трех-пяти лет. Они не требуют значительных затрат со стороны ЕС, но будут способствовать как изменению баланса сил на Украине в пользу тех групп общества, которые заинтересованы в реформах и приближении к ЕС, так и улучшению восприятия Украины и ЕС друг другом. Украина — важная страна для трансатлантической безопасности всего северного полушария. Благоприятное развитие Украины положительно скажется на трансформационных процессах во всем постсоветском пространстве и в Черноморском регионе. Если же процесс консолидации украинского государства потерпит неудачу, ее негативные последствия станут ощутимыми далеко за пределами Украины.